Comment empêcher la candidature de l’Ukraine à l’OTAN de faire dérailler le sommet de Washington

John R. Deni est professeur-chercheur à l’Institut d’études stratégiques des collèges de guerre de l’armée américaine. Il est l’auteur de l’OTAN et de l’article 5. Les opinions exprimées sont les siennes.

Marquant le 75e anniversaire de la fondation de l’OTAN, le prochain sommet de l’alliance à Washington aura lieu dans quelques mois seulement, et les alliés préparent avec impatience l’ordre du jour.

Cette fois-ci, plusieurs pays membres souhaitent éviter le genre de discussions controversées sur le cheminement de l’Ukraine vers l’adhésion qui ont eu lieu publiquement lors du sommet de l’année dernière à Vilnius, et notamment les États-Unis, pays hôte.

Dans le même ordre d’idées, lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères de l’OTAN la semaine dernière, les alliés ont fourni à l’Ukraine des recommandations sur les réformes prioritaires, qu’il serait nécessaire de mettre en œuvre avant que le pays puisse rejoindre l’alliance. Cependant, il n’est pas certain que cela suffira à convaincre les plus ardents partisans de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN qu’ils devraient abandonner tout effort supplémentaire à l’approche du sommet de Washington.

Les alliés d’Europe centrale et orientale considèrent de plus en plus que leur sécurité est liée à celle de l’Ukraine, ce ne serait donc pas une mince affaire diplomatique. Cependant, il existe peut-être une voie possible pour parvenir à ce résultat, celle qui consisterait à désavouer formellement un accord de l’après-guerre froide avec Moscou, qui est déjà pratiquement moribond.

Signé par les dirigeants de l’OTAN et le Kremlin en 1997, l’Acte fondateur OTAN-Russie (NRFA) a été conçu pour instaurer la confiance par la consultation et la coopération. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un traité juridiquement contraignant, cet accord engageait néanmoins l’OTAN à éviter tout stationnement permanent supplémentaire de forces de combat importantes dans les anciens pays du Pacte de Varsovie. Cela exigeait également que la Russie fasse preuve de la même retenue dans ses déploiements de forces conventionnelles en Europe, et qu’elle s’abstienne de menacer ou de recourir à la force contre tout autre État, sa souveraineté, son intégrité territoriale ou son indépendance politique.

Les deux parties ont convenu que ces principes étaient fondés sur l’environnement de sécurité actuel et prévisible d’il y a un quart de siècle.

Mais Moscou n’a manifestement fait preuve d’aucune retenue en envahissant l’Ukraine non pas une mais deux fois au cours des neuf dernières années. Et la guerre à grande échelle qu’elle a déclenchée début 2022 a radicalement modifié l’environnement de sécurité européen.

En conséquence, l’OTAN a fait savoir qu’elle ne se sentait plus liée par la NRFA, tant en rhétorique qu’en action. Lors d’une conférence de presse tenue juste après le début de la guerre, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a expliqué que la NRFA n’était plus applicable pour l’alliance. Parallèlement, les États-Unis, qui ont depuis décidé de stationner de manière permanente leurs forces en Pologne et en Allemagne, ont annoncé qu’ils stationneraient également de manière permanente une brigade d’environ 4 000 soldats en Lituanie.

Ainsi, d’un point de vue pratique, les alliés ne semblent plus liés par un accord qui n’a visiblement pas bien vieilli.

Cependant, malgré la forte préférence de ses membres d’Europe centrale et orientale, l’OTAN n’a pas encore officiellement abrogé la NRFA. Les raisons en sont complexes, mais elles incluent le désir de certains membres de l’alliance, dont l’Allemagne, de conserver une position morale élevée, ainsi qu’un cadre minimal pour un éventuel retour à des relations normales avec la Russie.

En plus de détruire officiellement la NRFA, les alliés d’Europe centrale et orientale sont également désireux d’intégrer rapidement l’Ukraine à l’alliance, afin de renforcer leur propre sécurité. Mais intégrer l’Ukraine dans l’OTAN maintenant, alors que la guerre fait rage, semble être un aller simple vers une guerre contre la Russie, qui est la principale raison pour laquelle les États-Unis se sont opposés à une adhésion immédiate.

Néanmoins, à ce stade, même quelque chose de moins qu’une adhésion, comme un calendrier clairement défini, n’a guère de sens pour plusieurs raisons.

Premièrement, cela irait dans le sens du discours de Moscou, qui caractérise la guerre comme une guerre entre la Russie et l’OTAN, au lieu de ce qu’elle est en réalité un effort du Kremlin pour soumettre une nation souveraine voisine.

Cela renforcerait également probablement la volonté de la Russie de persister dans sa tentative de renverser Kiev, prolongeant ainsi ce qui est déjà le conflit le plus sanglant d’Europe depuis la Seconde Guerre mondiale.

De plus, le débat sur la question de savoir si l’Ukraine devrait entrer dans l’OTAN détourne l’attention de ce sur quoi l’Occident devrait réellement se concentrer à Washington, à savoir comment augmenter considérablement la production militaro-industrielle à travers l’Europe afin de répondre aux besoins de l’Ukraine et de l’OTAN.

De plus, quelle que soit l’option d’adhésion maintenant ou bien un chemin et un calendrier définis le retirent de la table en tant qu’outil possible pour sauver la face à Kiev si elle doit avaler la pilule amère du commerce de territoire pour la paix. Enfin, l’Ukraine doit fournir davantage de preuves démontrant qu’elle est politiquement prête à rejoindre l’OTAN.

L’Ukraine a eu du mal à consolider ses fondations démocratiques ces dernières années. Et depuis l’invasion de février 2022 et le resserrement des libertés civiles qui a suivi en temps de guerre, la liberté est sans doute devenue encore moins libre. Bien sûr, Kiev peut inverser la tendance, mais probablement pas avant la fin de la guerre, et même alors, cela dépendra d’un consensus plus large au sein de la société ukrainienne.

Mais malgré toutes ces raisons ainsi que les objections des États-Unis, de l’Allemagne et d’ailleurs, les alliés d’Europe centrale et orientale continueront probablement de plaider avec volubilité en faveur d’une nouvelle invitation de l’Ukraine à l’OTAN. Et ce faisant, ils risquent de faire dérailler le sommet historique du 75e anniversaire, sapant ainsi l’unité occidentale.

Ainsi, pour laisser la question de l’adhésion de l’Ukraine jusqu’après la guerre, Washington, Berlin et d’autres opposants à une invitation immédiate devraient plutôt proposer d’abroger formellement la NRFA. Déchirer officiellement l’accord ne risque pas de changer grand-chose sur le terrain, puisque tous s’accordent sur le fait qu’il est déjà de facto nul et non avenu.

Cependant, le rendre officiel contribuera grandement à renforcer la solidarité collective avec les alliés les plus proches et les plus menacés par la Russie. Et cela pourrait également contribuer à éliminer une question potentiellement très controversée de l’ordre du jour de l’été prochain à Washington.