Le prêt du G7 à l’Ukraine est menacé
Armin Steinbach est professeur de droit et d’économie à HEC Paris et non-résident à Bruegel.
En juin 2024, le G7 a promis un prêt de 50 milliards de dollars à l’Ukraine – une promesse qui, espérait-il, témoignerait de l’unité occidentale et montrerait sa force. Mais quelques mois plus tard, cet engagement risque de s’effondrer.
Ce qui a commencé comme une déclaration multilatérale de soutien à la nation assiégée s’est maintenant transformé en un accord fragmenté et précaire, en proie à des querelles politiques et juridiques internes. Et le prêt lui-même – initialement conçu pour être sans risque pour les prêteurs du G7 – est confronté à un risque très réel d’échec à moins que des mesures urgentes ne soient prises.
Le plan initial, né lors du sommet du G7 dans les Pouilles, en Italie, reposait sur des concessions mutuelles de la part de ses deux principaux partenaires. L’UE s’efforcerait de rendre le prêt « à l’épreuve de Trump », en contournant le Congrès, tandis que les États-Unis acceptaient à contrecœur de respecter les préoccupations du bloc concernant le droit international en renonçant à la confiscation pure et simple des avoirs russes. Au lieu de cela, le prêt serait remboursé grâce aux bénéfices exceptionnels provenant des fonds gelés de la Banque centrale russe – une solution intelligente mais fragile.
Mais aujourd’hui, les failles de cet arrangement deviennent flagrantes.
Le plus gros problème est le cycle de six mois de renouvellement des sanctions de l’UE – un point de friction technique mais crucial. L’unanimité parmi les membres de l’UE est requise pour renouveler les sanctions, ce qui signifie que chaque vote entraîne la possibilité d’une levée des sanctions et, par conséquent, d’une rupture des flux de revenus censés financer le remboursement de l’Ukraine. Cette incertitude a suscité des inquiétudes au sein du Bureau de la gestion et du budget de la Maison Blanche, qui craint que le flux peu fiable de recettes exceptionnelles ne crée des risques budgétaires que le Congrès n’approuverait jamais.
Bien sûr, il est difficile d’ignorer l’ironie de la situation. D’un côté, les États-Unis demandent à l’UE de contourner le droit international et de saisir les avoirs russes. D’un autre côté, elle s’oppose à l’idée de prendre des risques juridiques au niveau national, mettant un terme au processus de renouvellement des sanctions de l’UE. Ce double standard est également emblématique des luttes plus larges au sein du G7 : l’indécision européenne se heurte à la rigidité juridique américaine, l’Ukraine étant prise au milieu.
Cependant, la solution à cette impasse pourrait être simple – si la volonté politique existait. L’UE pourrait passer de son processus de renouvellement de six mois à un système plus robuste, liant les sanctions au respect par la Russie du droit international. Cela conditionnerait la levée des sanctions au paiement par Moscou des dommages de guerre, plutôt que de demander un vote tous les six mois pour les maintenir en place, et un mécanisme révisé nécessiterait un vote unanime pour y mettre fin.
Une telle décision serait également conforme aux arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, qui n’a jamais exigé un cycle de révision rigide de six mois, tant que les sanctions ont pour caractère des « mesures de précaution temporaires ». Pourtant, l’inertie politique et les formalités juridiques continuent de bloquer cette voie. Et le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a déjà clairement indiqué qu’il opposerait son veto à une modification visant à prolonger le délai de renouvellement.
Pendant ce temps, le temps presse. Et tandis que la contribution américaine au prêt du G7 reste dans les limbes, l’UE se démène toujours pour finaliser sa propre part du prêt.
En allant de l’avant unilatéralement, la Commission européenne a proposé un prêt bilatéral de 40 milliards de dollars à l’Ukraine – rendu possible grâce à la marge budgétaire exceptionnelle qui permet à l’UE d’emprunter des fonds. Mais si cet outil mystérieux et opaque s’est révélé utile lors des crises passées, il fait désormais l’objet d’un examen minutieux. Il n’existe actuellement aucune comptabilité publique claire quant à la marge de manœuvre restante, et l’emprunt pour l’Ukraine doit être finalisé d’ici la fin de l’année.
De plus, les conditions du prêt de l’UE sont plutôt inquiétantes. Contrairement aux États-Unis, au Canada et au Japon – qui vont offrir à l’Ukraine des prêts sans recours qui dispensent Kiev de tout remboursement si les bénéfices exceptionnels tirés des actifs russes se tarissent – le prêt de l’UE est un prêt avec recours. Cela signifie que si les bénéfices russes ne sont pas suffisants, l’Ukraine devra payer les 40 milliards de dollars – un fardeau insupportable pour une économie déjà paralysée par la guerre.
Pire encore, cela pourrait susciter des inquiétudes quant à la viabilité de la dette auprès du Fonds monétaire international, coupant potentiellement l’accès de l’Ukraine à des capitaux vitaux.
Il est intéressant de noter que cette disparité entre les approches s’inverse lorsqu’il s’agit du montant du prêt lui-même. Alors que les États-Unis se montrent prudents quant à la protection de leur budget national contre les risques, l’UE – malgré ses conditions de remboursement plus strictes – semble prête à intensifier ses efforts et à assumer une plus grande part des engagements du G7. Si les États-Unis ne parviennent pas à remplir leur part, le bloc est prêt à couvrir 40 milliards de dollars sur le total de 50 milliards de dollars, tandis que les 10 milliards de dollars restants seraient fournis par d’autres partenaires du G7.
Mais cette générosité apparemment bien garnie masque en fin de compte une fragmentation croissante du soutien occidental à l’Ukraine, chaque pays du G7 se repliant sur ses propres préoccupations juridiques et politiques. Le prêt du G7 était censé être un symbole de l’unité occidentale. Mais cette unité – du moins sur le plan financier – s’effiloche. Au lieu de cela, il reste une approche fragmentaire du soutien à l’Ukraine, où la vision initiale d’un prêt cohérent et sans risque s’est perdue dans un bourbier politique et des complexités juridiques.
Si le G7 n’agit pas rapidement pour résoudre ces problèmes, ce soutien financier crucial pourrait se transformer en échec – au moment même où l’Ukraine a le plus besoin de soutien.